Espace élus - Gestion RH

1. Les origines et le fondement du statut de la fonction publique territoriale

La fonction publique territoriale a été créée par la loi du 26 janvier 1984, à la suite des lois de décentralisation de 1982 / 1983. Elle regroupe l’ensemble du personnel occupant un emploi public dans les collectivités territoriales et établissements publics locaux.

La commune est une collectivité territoriale de proximité qui exerce des missions de service public. À ce titre, le personnel d’une commune est géré selon les règles du droit de la fonction publique qui diffère du droit du travail applicable aux salariés du secteur privé.

Le droit applicable aux agents, fonctionnaires ou contractuels, d’une collectivité se compose principalement d’une loi commune aux trois fonctions publiques qui fixe les droits et les devoirs, et d’une loi spécifique à la fonction publique territoriale, qui en fixe les règles particulières.

Le droit de la fonction publique territoriale s’impose au maire employeur comme à l’agent. La gestion du personnel de la fonction publique territoriale est ainsi encadrée par un ensemble de textes juridiques qui constituent ce que l’on appelle le statut de la fonction publique territoriale. Il règlemente notamment les conditions d’accès, de mobilité, de promotion et de licenciement dans la fonction publique territoriale.

Le saviez-vous ? Le statut a été créé pour :   Permettre au maire de recruter son personnel (en application du principe de libre administration des collectivités territoriales) ; Favoriser l’égalité d’accès à la fonction publique et l’égalité de traitement d’une collectivité à l’autre ; Assurer l’indépendance des fonctionnaires par rapport aux groupes de pression ou aux intérêts privés.

Les grands principes statutaires

La gestion du personnel est guidée par les grands principes statutaires suivants :

• Recrutement par concours, sauf dérogations ;
• Séparation du grade et de l’emploi :
  •  la notion d’emploi correspond au poste occupé par l’agent ;
  • le grade est le titre conféré au fonctionnaire. Il lui appartient ainsi de trouver son premier emploi. S’il veut en changer, c’est à lui de postuler sur d'autres emplois.
    Il peut alors être recruté par une autre commune, par mutation, et conserver le bénéfice de son ancienneté dans son grade. Par ailleurs, son grade et l’appartenance à la fonction publique lui confèrent un certain nombre de droits. Ainsi, lors de la suppression d’un emploi, l’agent qui l’occupait conserve son grade et son niveau de traitement (hors primes) et bénéficie d’une procédure de reclassement.
• Carrière : un déroulement de carrière est garanti au fonctionnaire, en fonction de son ancienneté et de son grade. L’employeur peut accélérer le rythme de progression d’un grade à l’autre en fonction des résultats de l’agent et de sa manière de servir. L’agent lui-même peut accélérer son déroulement de carrière en réussissant un concours ou un examen professionnel.

2. La structure de la fonction publique territoriale

Les grands principes statutaires

La gestion du personnel est guidée par les grands principes statutaires suivants :

• Recrutement par concours, sauf dérogations ;
• Séparation du grade et de l’emploi :
  •  la notion d’emploi correspond au poste occupé par l’agent ;
  • le grade est le titre conféré au fonctionnaire. Il lui appartient ainsi de trouver son premier emploi. S’il veut en changer, c’est à lui de postuler sur d'autres emplois.
    Il peut alors être recruté par une autre commune, par mutation, et conserver le bénéfice de son ancienneté dans son grade. Par ailleurs, son grade et l’appartenance à la fonction publique lui confèrent un certain nombre de droits. Ainsi, lors de la suppression d’un emploi, l’agent qui l’occupait conserve son grade et son niveau de traitement (hors primes) et bénéficie d’une procédure de reclassement.
• Carrière : un déroulement de carrière est garanti au fonctionnaire, en fonction de son ancienneté et de son grade. L’employeur peut accélérer le rythme de progression d’un grade à l’autre en fonction des résultats de l’agent et de sa manière de servir. L’agent lui-même peut accélérer son déroulement de carrière en réussissant un concours ou un examen professionnel.

La hiérarchie dans la fonction publique territoriale

Les grades pouvant être détenus par les fonctionnaires sont structurés selon une hiérarchie propre aux métiers de la fonction publique territoriale.

Cette hiérarchie sert principalement à définir : le niveau de responsabilité et les missions de l’agent, les conditions d’accès à l’emploi, la rémunération, les possibilités d’avancement et de mobilité professionnelle.

• Le grade est le titre conféré à l’agent qui exprime sa position dans la hiérarchie de la fonction publique territoriale. Le fonctionnaire territorial est titulaire de son grade, mais pas de son emploi ou poste. Chaque grade se décline en échelons auxquels correspondent un indice brut et un indice majoré servant à calculer la rémunération de l’agent.
• Le cadre d’emplois regroupe les grades des agents qui occupent des postes aux caractéristiques professionnelles très proches. Les cadres d’emplois se répartissent en filières. 
• Une filière correspond aux 7 grands domaines d’activités des collectivités territoriales (cf. tableau ci-après). 
• Chaque domaine d'activités nécessite des emplois et des niveaux de compétence différents. Aussi, dans chaque filière, les cadres d'emplois sont organisés en 3 catégories hiérarchiques.

Les filières et leurs cadres d'emplois

Les agents communaux

On distingue deux grandes catégories d'agents de droit public : 

Les agents communaux relèvent majoritairement du droit public et plus précisément du statut de la fonction publique territoriale. Une très faible minorité d’agents relève du droit privé. Ainsi, seuls les contractuels recrutés dans le cadre de dispositifs d’emplois particuliers, tels que l’apprentissage ou les contrats d’accompagnement dans l’emploi, relèvent du droit privé. Ces contrats de droit privé sont réglementés par le droit du travail.

3. Les droits, obligations et règles de déontologie des agents

Tout agent travaillant dans la fonction publique, fonctionnaire ou contractuel, est soumis à des devoirs qui permettent de garantir l'exercice de sa mission dans le sens de l’intérêt général.
En contrepartie, il bénéficie de certains droits. Les droits et les obligations des fonctionnaires figurent dans la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et ont été précisés par le juge administratif.

Si l’article 1-1 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 liste expressément certains droits et obligations applicables aux agents contractuels, l’article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 rend applicable aux agents contractuels certaines dispositions de la loi du 13 juillet 1983 laquelle porte de façon plus générale droits et obligations des fonctionnaires.
Le manquement à l’une de ces obligations par un agent de la commune constitue une faute, pouvant être sanctionnée par le maire après respect de la procédure disciplinaire. Les tribunaux répressifs peuvent éventuellement intervenir si un délit pénal est constitué. Par ailleurs, afin de prévenir toute situation de conflit d’intérêt, la loi du 13 juillet 1983 précise les règles déontologiques qui s’imposent à tout agent public.

Les principaux droits reconnus aux agents

• Le principe de non-discrimination (articles 6 et 6 bis) : La liberté d'opinion est garantie aux agents, fonctionnaires ou contractuels. Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les agents en raison de leur sexe, leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, leur origine, leur orientation sexuelle ou identité de genre, leur âge, leur patronyme, leur situation de famille, leur état de santé, leur apparence physique, leur handicap ou leur appartenance ou non appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race. Par ailleurs, aucun agent ne doit subir d'agissement sexiste ayant pour objet ou pour effet de porter atteinte à sa dignité, ou de créer un environnement intimidant, hostile, dégradant, humiliant ou offensant.
   
• Le droit à la rémunération (article 20) : Les agents ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence (dans certains cas), le supplément familial de traitement ainsi que diverses primes et indemnités.
   
• Le droit syndicat (articles 8 et 21) : Les agents, fonctionnaires ou contractuels, peuvent créer des syndicats, y adhérer et y exercer des mandats. Les agents syndiqués peuvent bénéficier d’autorisations spéciales d’absence (selon les nécessités de service), de congés pour formation syndicale et de décharges d’activité de service.
   
• Le droit de grève (article 10) : Les agents exercent le droit de grève dans les limites fixées par les lois.
   
• La protection juridique (article 11) : La collectivité publique est tenue de protéger l’agent contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.
  Lorsqu'un agent a été poursuivi par un tiers pour une faute de service, la collectivité doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions ne lui est
  pas imputable, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui. Cette protection peut être accordée sur leur demande au conjoint, au concubin, au partenaire lié par un pacte civil de solidarité au fonctionnaire, aux enfants et aux ascendants directs de l’agent public.
   
• Le droit de participation (article 9) : Les agents, fonctionnaires ou contractuels, disposent, par l’intermédiaire de leurs délégués élus dans les organismes consultatifs, d’un droit de participation à l’organisation des services publics, à l’élaboration des règles statutaires, à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines, et à l’examen des décisions individuelles relatives aux carrières (ex. : commission administrative paritaire, comité technique).
   
• Le droit à la formation (article 22) : Tout agent de la fonction publique territoriale occupant un emploi permanent bénéficie d’un droit à la formation professionnelle tout au long de sa vie. À ce titre, un compte personnel d'activité (CPA) est ouvert. Il est notamment constitué du compte personnel de formation (CPF) permettant l’accession à une qualification ou le développement des compétences dans le cadre d'un projet d'évolution professionnelle.
   
• Le droit d'accès au dossier individuel (article 18) : L'autorité territoriale est tenue de constituer un dossier pour chaque agent, contenant les pièces intéressant sa situation administrative. Les agents, fonctionnaires ou contractuels, peuvent à tout moment accéder à leur dossier.

Les principales obligations imposées aux agents

• L'obligation de dignité, impartialité, intégrité et probité (article 25) : L’agent traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. Dans l'exercice de ses fonctions, l’agent public est tenu à l'obligation de neutralité. Il exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité. À ce titre, il s'abstient notamment de manifester, dans l'exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses.
   
• L'obéissance hiérarchique (article 28) : L’agent, fonctionnaire ou contractuel, est responsable des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, excepté si l’instruction est manifestement illégale et de nature à compromettre gravement un intérêt public.
   
• L'obligation de service (article 25 septies) : L’agent public consacre l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. Il ne peut exercer à titre professionnel une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit (sauf cas particuliers prévus par la loi).
   
• Le secret professionnel (article 26) : L’agent, fonctionnaire ou contractuel, ne doit pas révéler de secret confié ou acquis dans le cadre de son travail, sauf en cas d’obligation légale. Cette obligation a pour but la protection des usagers. Son manquement peut être sanctionné pénalement.
   
• La discrétion professionnelle (article 26) : L’agent public ne doit divulguer aucune information, ni communiquer aucun document ou fait dont il a pris connaissance en raison de ses fonctions et ayant trait au service. Cette obligation a pour but de protéger les informations de l’administration.
   
• L'obligation de réserve : L’agent, fonctionnaire ou contractuel, peut exprimer ses opinions personnelles à l’intérieur ou à l’extérieur du service mais elles ne doivent pas entraver son fonctionnement ou jeter le discrédit sur l’administration. Ses opinions ne doivent pas être exprimées de façon outrancière et inconsidérée. Il appartient donc à l’autorité territoriale d’apprécier le respect de cette obligation. L’agent public qui occupe une fonction d’autorité est soumis plus sévèrement à cette obligation.

Les principales règles de déontologie imposées aux agents

• La prévention des conflits d'intérêts (article 25 bis) : Les agents sont également astreints à l’obligation de prévenir ou de faire cesser les situations de conflit d’intérêt. Un conflit d’intérêt est constitué par toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif des fonctions de l’agent. Plusieurs mesures préventives sont à la disposition des agents publics qui se trouveraient en situation de conflit d’intérêts et auxquelles ils doivent avoir recours pour assurer le respect de cette obligation. Il s’agit notamment d’obligations d’abstention et de suppléance. Par exemple, l’agent qui estime se trouver en situation de conflit d’intérêts doit s’abstenir d’user de la délégation de signature qu’il a reçue ou de siéger au sein d’une instance collégiale. Il devra, entre autres, saisir son supérieur hiérarchique qui confiera le traitement du dossier ou l’élaboration de la décision à une autre personne. Le non-respect de ces mesures préventives peut entraîner des sanctions disciplinaires mises en oeuvre par l’autorité territoriale.
   
• Les "lanceurs d'alertes" (article 6 ter A) : Les agents publics qui relatent ou témoignent de bonne foi des faits constitutifs d’un crime, d’un délit ou d’une situation de conflit d’intérêt ne peuvent pas faire l’objet d’une sanction ou d’une décision discriminatoire concernant leur carrière ou leur situation statutaire en raison de ces révélations.
   
• Les obligations déclaratives : Certains agents sont soumis à différentes obligations déclaratives préalables au moment de leur nomination :
  • La déclaration d’intérêts (article 25 ter) :
    • elle concerne certains agents publics en raison du niveau hiérarchique de leur emploi ou de la nature de leurs fonctions. La liste des emplois concernés est fixée par le décret
      n° 2016-1967 du 28 décembre 2016 (ex. : DGS, DGAS et DST des communes de plus de 40 000 habitants) ;
    • cette déclaration est adressée à l’autorité hiérarchique, qui peut saisir pour avis la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.
  • La déclaration de situation patrimoniale (article 25 quinquies) :
    • elle concerne également certains agents publics nommés dans un emploi dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions justifient la nécessité de déclarer son patrimoine. La liste de ces emplois est fixée par le décret n° 2016-1968 du 28 décembre 2016 (ex. : DGS des communes de plus de 150 000 habitants) ;
    • cette déclaration est adressée au président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Le référent déontologue (article 28 bis) L’agent, fonctionnaire ou contractuel, a le droit de consulter un référent déontologue, chargé de lui apporter tout conseil utile au respect des obligations et des principes déontologiques mentionnés aux articles 25 à 28 de la loi du 13 juillet 1983. Le référent déontologue est amené à répondre à des questions concrètes des agents sur la mise en oeuvre pratique des règles déontologiques, en dehors de toute relation hiérarchique avec ces derniers. Pour les collectivités et établissements publics affiliés à titre obligatoire ou volontaire, le référent déontologue est désigné par le Président du cdg69 et peut être saisi directement par les agents ou par l'autorité territoriale via la rubrique dédiée sur le site extranet du cdg69 : Référent déontologue et laïcité – cdg69

4. Les instances consultatives

L’employeur doit obligatoirement consulter un certain nombre d'instances sur des questions de gestion du personnel. Leur avis est consultatif.

Les instances du personnel

Les instances du personnels sont des organes composés de représentants du personnel élus tous les 4 ans et de représentants de la collectivité élus après chaque renouvellement général des conseils municipaux (obligatoirement à parts égales pour la CAP et sur décision de la collectivité pour le CT et le CHSCT).

Les compétences et le fonctionnement des instances du personnel ont connu d’importants changements avec la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (loi TFP). Ces changements connaissent une entrée en vigueur échelonnée dans le temps. On peut notamment retenir la fusion du CT et du CHSCT au prochain renouvellement des instances, en 2022.

Instance	Domaine	Organisation
Commission administrative paritaire (CAP)	Carrière et situation individuelle des agents (licenciement en cours de stage, refus de titularisation à l’issue du stage, sanction, révision du compte-rendu de l’entretien professionnelle, refus d’une demande de congé au titre du compte épargne-temps, etc.).	Présidence et secrétariat par le cdg69 (pour les collectivités affiliées) ou par l’autorité territoriale (pour les non affiliées). 1 CAP par catégorie (A, B, C). Peut s’ériger en conseil de discipline sous la présidence d’un magistrat de l’ordre administratif.
Commission consultative paritaire (CCP)	Décisions individuelles concernant les agents contractuels (le licenciement, le non renouvellement de contrat des personnes investies d’un mandat syndical, les sanctions disciplinaires et les modalités de reclassement).	Présidence et secrétariat par le cdg69 (pour les collectivités affiliées) ou par l’autorité territoriale (pour les non affiliées). 1 CCP par catégorie (A, B, C). Peut s’ériger en conseil de discipline sous la présidence d’un magistrat de l’ordre administratif.
Comité social territorial (CST)	Questions relevant des domaines de l’hygiène et de la sécurité des agents au travail.	Présidence et secrétariat par le cdg69 (pour les collectivités de moins de 50 agents) ou par l’autorité territoriale (pour les non affiliées).

Les instances médicales

Instance	Domaine	Organisation
Comité médical départemental	Décisions liées à la santé des agents : aptitude physique, octroi ou prolongation de certains congés maladie, conditions de réintégration, etc.	2 praticiens de médecine générale (dont un président), un médecin spécialiste peut être désigné selon les dossiers.
Commission départementale de réforme	Questions liées notamment à l’imputabilité au service des accidents du travail ou des maladies professionnelles, au caractère provisoire ou définitif de l’inaptitude constatée, à l’aptitude de l’intéressé à occuper un emploi adapté à son état physique.	1 président (représentant du Préfet), 2 praticiens de médecine générale, 2 représentants de l’administration et 2 représentants du personnel.