Le régime des aides d’État au bénéfice des sociétés est strict et codifié dans le Code général des collectivités territoriales notamment. En revanche, le régime des subventions au bénéfice des associations est largement encadré par la jurisprudence administrative qui prescrit un certain nombre de règles :
- Il faut que les subventions allouées présentent un intérêt local : de ce point de vue, il faut respecter les principes de la compétence matérielle et territoriale de la collectivité locale.
- Le financement associatif doit respecter le principe de neutralité de l’action publique (cultuelle et politique) : une collectivité publique ne peut pas intervenir dans le débat religieux ou politique.
Une subvention ne doit jamais répondre à un besoin déterminé et exprimé par la collectivité territoriale. À défaut, elle pourra être requalifiée en marché public par le juge administratif. C’est la raison pour laquelle, en matière d’appel à projet (qui donne lieu au versement d’une subvention), la collectivité ne doit jamais aller dans le détail de la définition du projet financé.
La conclusion d'une convention d'objectifs et de moyens est obligatoire lorsque le montant de cette subvention est supérieur à 23 000 euros. Ce seuil tient compte des subventions numéraires mais également des subventions en nature (mise à disposition de locaux publics, de personnels, etc.).
En pratique, le mécénat se traduit par le versement d’un don (financier, en nature, ou en compétence) à un organisme sans but lucratif pour soutenir une œuvre d’intérêt général. Le mécène peut en contrepartie bénéficier d’avantages fiscaux, en particulier une réduction d’impôts. La possibilité de contrepartie demeure limitée : il convient de garder une disproportion marquée entre le don qui est fait et la valorisation de la contrepartie offerte (par exemple, inscription du logo de l’entreprise mais pas d’un message publicitaire). À défaut, l’action de mécénat pourra être requalifiée, notamment en sponsoring, qui contrairement au mécénat est un échange commercial, assujetti à ce titre à des règles légales et fiscales différentes.
Lorsqu’une entreprise effectue un versement, remet un bien en nature ou fournit une prestation, moyennant une contrepartie, il ne s’agit plus de don mais d’un acte de parrainage (ou sponsoring). Un contrat de parrainage ne peut pas imposer une obligation de résultat quantifiable au bénéficiaire. En conséquence, l’objet du contrat doit porter sur le principe et l’organisation de la manifestation et non sur le résultat final (l’impact publicitaire en termes chiffrés) recherché ou souhaité par l’entreprise concernée.
Le parrainage correspond à une prestation économique qui, accomplie dans l’intérêt direct de l’entreprise, est en principe passible des mêmes impôts et taxes que toute activité de type publicitaire. Le versement, direct ou indirect, en nature ou en numéraire, implique des conséquences fiscales plus importantes que l’action de mécénat dans la mesure où il s’agit bien d’un échange commercial et qu’il y a une contrepartie économique au versement.
L’occupation d’un bien du domaine public implique en principe la mise à la charge de l’occupant d’une redevance sauf si celui-ci est :
- Une association à but non lucratif poursuivant un but d’intérêt général (article L2125-1 alinéa 3 du code général de la propriété des personnes publiques) ;
- Une personne morale de droit public/ personne privée participant au développement de la nature en ville et répondant à un objectif d'intérêt public en installant et entretenant des dispositifs de végétalisation (article L.2125-1-1 du même code) ;
- Toute autre personne répondant aux critères fixés par l’article L.2125-1 alinéa 2 du même code (tel qu’un opérateur effectuant des travaux de sauvegarde du domaine public ou lorsqu’un opérateur se doit d’utiliser le domaine public dans l’exécution d’une mission de service public bénéficiant gratuitement à tous les usagers).
Un nouvel article L.2125-1-2 a été incorporé au code général de la propriété des personnes publiques, permettant d’octroyer gratuitement à toutes les associations régies par un contrat d’association une occupation du domaine public et non plus seulement celles à but non lucratif (article L.2125-1 du même code). Cette dérogation à la règle de la redevance d’occupation domaniale n’est qu’une faculté pour la collectivité.
L’organe délibérant, compétent en matière de fixation des tarifs d’occupation, devra au préalable délibérer en application de l’article L2125-1-2 précité, afin d’acter l’utilisation gratuite d’un bien du domaine public pour les associations régies par la loi du 1er juillet 1901 relative aux contrats d’association.
Dans le cas où une collectivité souhaite mettre à disposition un bien du domaine public de manière gratuite, il s’agit juridiquement d’une renonciation à recette. Une délibération sur ce sujet par le conseil municipal est nécessaire afin d’acter le principe.
Pour les biens appartenant au domaine privé, les collectivités ont une plus grande marge de manœuvre sous certaines réserves, néanmoins. En effet, les collectivités n’ont pas le droit de consentir des libéralités à des entreprises en dehors des cas prévus par les textes. Dès lors, elles ne peuvent pas mettre à disposition gratuitement un bien public à des entreprises si cette situation n’est pas prévue par la loi. De la même manière, les collectivités doivent être vigilantes à ne pas créer un précédent et rompre ainsi avec le principe d’égalité de traitement des usagers.
Pour rappel, une commune ou un EPCI ne peut céder un bien du domaine public, celui-ci étant inaliénable et imprescriptible (article L3111-1 du CG3P). Seuls les biens du domaine privé peuvent être vendus même s’ils sont toujours propriété publique.
Les cessions à titre gratuit ou à un prix inférieur à la valeur du bien sont en principe interdites en dehors des cas prévus par les textes (Les collectivités territoriales peuvent, cependant, consentir des rabais sur le prix de vente ou sur la location de biens immobiliers, en application des dispositions prévues aux articles R. 1511-4 et suivants du Code général des collectivités territoriales).
Néanmoins, le Conseil d’État a jugé qu’une cession gratuite ou à un prix inférieur à sa valeur vénale est possible, sous le contrôle du juge, uniquement si la cession, à une autre personne publique ou une personne privée, est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes (Conseil d’État, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, n°169473).
Cette jurisprudence doit toutefois se concilier avec celle de l’Union européenne qui est plus stricte, notamment en matière d’aide d’État. Ainsi, la décision du Conseil d’État en matière de cession gratuite ou à vil prix ne trouve pas d’écho favorable du côté de l’Union européenne concernant les entreprises. Elle demeure pertinente, sous réserve de l’appréciation du juge, s’agissant des associations.
En matière d’aides économiques, la Région est la collectivité chef de file. Le bloc communal dispose néanmoins d’un certain nombre de compétences en la matière prévues par les textes. Ainsi, Les commune peuvent intervenir dans de six domaines propres :
- L’aide à l’immobilier d’entreprise
- Le soutien aux professionnels de santé
- L’aide au maintien du dernier commerce
- L’aide au cinéma
- La garantie d’emprunt
- La participation au capital des sociétés sous conditions.
Cette capacité d’intervention des communes peut également être exercée par l’un de ses groupements lorsque ce dernier s’est vu transférer une compétence lui permettant d’intervenir dans ce domaine. L’article L.1511-2 du Code général des collectivités territoriales précise en outre que : « dans le cadre d'une convention passée avec la région, la métropole de Lyon, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement des aides et des régimes d'aides mis en place par la région ».
Les communes peuvent obtenir des subventions provenant de l'État, de la région, du département, et d'autres établissements publics, selon les dispositions suivantes :
- Les subventions de l'État : il existe deux types de subventions :
1) Subventions de fonctionnement : conformément à l'article L.2335-2 du Code général des collectivités territoriales, ces subventions sont accordées en cas de difficultés financières causées par des circonstances anormales. L'éligibilité est déterminée par l'incapacité de la commune à adopter un budget à l'équilibre, même après l'intervention de la chambre régionale des comptes sur saisine du préfet (art. L.1612-5 du même code).
2) Subventions d'investissement : prévues par le décret n°2018-514 du 5 juin 2018, elles financent différentes phases d'une opération (études, recherches, développement). Le projet ne peut débuter qu'après la réception et validation du dossier de demande par le service compétent de l'État.
- Les subventions de la région et du département :
1) Le département ou Métropole de Lyon peut financer des opérations sous maîtrise d'ouvrage des communes, conformément à l'article L.1111-10 I du Code général des collectivités territoriales.
2) La région peut financer des opérations d'intérêt régional menées par les communes, en vertu de l'article L.1111-10 II du Code général des collectivités territoriales.
- Les subventions des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI): les métropoles (article L.5217-8 du Code général des collectivités territoriales), communautés urbaines (article L.5215-26 du Code général des collectivités territoriales), communautés d’agglomération (article L.5216-5 VI du Code général des collectivités territoriales) et communautés de communes (article L.5214-16 V du Code général des collectivités territoriales) peuvent verser des fonds de concours à leurs communes membres. Ces fonds doivent financer la réalisation ou le fonctionnement d'équipements publics locaux. Leur versement nécessite des accords majoritaires des conseils communautaire et municipal concernés, et la commune bénéficiaire doit cofinancer au moins à hauteur du montant versé. Le montant total des fonds ne peut excéder 75 % du coût hors taxes de l'opération.
Il résulte de l'article L.2253-1 du Code général des collectivités territoriales que : « sont exclues, sauf autorisation prévue par décret en Conseil d'État, toutes participations d'une commune dans le capital d'une société commerciale et de tout autre organisme à but lucratif n'ayant pas pour objet d'exploiter les services communaux ou des activités d'intérêt général dans les conditions prévues à l'article L. 2253-2 ».
L’article poursuit en indiquant que, par dérogation, les communes et leurs groupements peuvent, par délibération de leurs organes délibérants :
- Participer au capital d'une société coopérative d'intérêt collectif dont l'objet est de fournir des services de transport dès lors que cette participation est justifiée par un intérêt local ;
- Participer au capital d'une société anonyme ou d'une société par actions simplifiée dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables ou d'hydrogène renouvelable ou bas-carbone par des installations situées sur leur territoire ou, pour une commune, sur le territoire d'une commune limitrophe ou, pour un groupement, sur le territoire d'un groupement limitrophe. L'acquisition de ces actions peut être réalisée au travers de la prise de participations au capital de sociétés commerciales ayant pour seul objet de détenir les actions au capital des sociétés.
Les collectivités locales peuvent accorder des aides aux particuliers. Il peut s’agir de subventions, de chèques énergie, ou bien d’éco-chèques. Ces aides ont pour objectif d’encourager des projets spécifiques. Par exemple, une commune peut aider financièrement à la rénovation énergétique des logements. Ces aides ne doivent cependant pas devenir des libéralités. Les collectivités se doivent de respecter le principe d’égalité des administrés.
Aux termes du Code général des collectivités territoriales, l’assemblée délibérante statue sur l’acceptation des dons et legs faits à la commune ou à l’intercommunalité. Le maire peut accepter les dons et legs à titre provisoire et former, avant l’autorisation du conseil municipal, toute demande en délivrance. Par ailleurs, il peut, par délégation du conseil municipal, accepter les dons et legs qui ne sont pas grevés de charges ou conditions. Si les donations doivent en principe être réalisées par acte authentique à peine de nullité en application de l’article 931 du code civil, le don manuel n’est pas prohibé. Il représente une coutume praeter legem (en dehors de la loi) mais sa validité est reconnue par une jurisprudence constante (Cour de cassation, civile, Chambre civile 1, 13 janvier 2016, 14-28.297, Publié au bulletin).
Pour les dons en nature, ces derniers doivent être évalués. L'évaluation de sa valeur est réalisée par le donateur. Ce n'est que si elle ouvre droit à une réduction d'impôt que le donataire doit vérifier si l'évaluation est exacte et correspond bien à la valeur réelle de l'objet.
Le principe d’égalité d’accès et de traitement des usagers du service public a été consacré par le Conseil d’État dans sa décision du 9 mai 1951 « Société des concerts du conservatoire ». Le principe d’égalité devant le service public suppose une égalité de traitement des usagers placés dans des situations comparables. Il n’interdit donc pas de traiter différemment des usagers qui seraient placés dans des situations différentes. Le Conseil d’État expose de manière très claire sa méthodologie dans sa décision du 10 mai 1974 « Denoyez et Chorques ».
Ce faisant, le juge administratif admet la légalité des différences tarifaires au regard des ressources des usagers à condition toutefois de justifier cette différence de situation compte tenu soit de l’objet même du service public (V. en ce sens la décision du Conseil d’État, 26 avril 1985, « Ville de Tarbes », n° 41169), lorsqu’il s’agit notamment d’activités de services publics sociaux, soit d’un motif d’intérêt général en rapport avec l’objet du service public. Sur ces fondements, de nombreux services locaux admettent des différences tarifaires comme les entrées dans les piscines municipales, les repas dans les cantines scolaires ou encore les frais de location des salles municipales.
Toutefois, ce principe d’égalité d’accès et de traitement des usagers devant le service public, « à la française », entre de plus en plus en contradiction avec le droit de l’Union européenne. En effet, les différences tarifaires au regard de critères géographiques ne semblent pas trouver un écho favorable au sein de la jurisprudence de la CJUE (Dans sa décision du 16 janvier 2003, « Commission des communautés européennes c. Italie » n°C-388/01, la Cour de justice des communautés européennes n’admet que des « raisons impérieuses d’intérêt général » pour justifier une discrimination tarifaire fondée sur le critère de la résidence). Nul doute que la position de la juridiction administrative française évoluera à ce sujet dans les années à venir. L’unité Conseil en droit des collectivités propose une note en matière de tarification du service public.