1. Les questions relatives à la dette
Une dette est une créance détenue par une personne au bénéfice d’une autre. Concernant les finances publiques locales, il est possible de distinguer :
- La dette propre : ce sont les emprunts bancaires que la collectivité a réalisés pour permettre le financement de ces opérations d’investissement
- La dette garantie : ce sont les emprunts consentis par des personnes privées (notamment les bailleurs sociaux) et pour lesquels la collectivité se porte garant Il existe des seuils et ratios prudentiels au-delà desquels la collectivité ne peut plus garantir d’emprunt.
Les collectivités territoriales peuvent, par le biais du mécanisme de la garantie d’emprunt prévu aux articles L.2252-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales, accorder leur caution à une personne morale de droit privé (Les garanties d’emprunt au bénéfice de personnes morales de droit public ne sont soumises à aucune disposition particulière), pour faciliter la réalisation des opérations répondant à un intérêt public.
L’octroi de garanties d’emprunt par les collectivités locales ne constitue pas une obligation. Il s’agit bien d’une possibilité et les collectivités peuvent refuser ou bien limiter la portée de la garantie en deçà des règles prudentielles prévues par la loi. L'octroi de garanties d'emprunt donne lieu à délibération de l'assemblée délibérante qui doit définir avec une précision suffisante l’objet, le montant et la durée de l’emprunt concerné ainsi que les conditions de mise en œuvre de la garantie (Conseil d’État, 7 avril 2004, département de la Gironde).
La caution étant un acte unilatéral, il n’est pas nécessaire de prévoir une convention entre le garant et tiers privé bénéficiaire (réponse ministérielle, 2 septembre 2008, n°19368, JO AN). Seuls les emprunts auxquels sont applicables les ratios prudentiels sont susceptibles d’être garantis (Conseil d’État, 16 janvier 1995, Ville de Saint Denis).
Les garanties d’emprunt sont encadrées par 3 règles prudentielles cumulatives, visant à limiter les risques :
- Plafonnement par rapport aux recettes réelles de fonctionnement : une collectivité ou établissement ne peut garantir plus de 50% du montant total de ses recettes réelles de fonctionnement ;
- Division des risques : le montant des annuités garanties ou cautionnées au profit d’un même débiteur ne doit pas être supérieur à 10 % du montant total susceptible d’être garanti ;
- Partage des risques : la quotité maximale susceptible d’être garantie par une ou plusieurs collectivités sur un même emprunt est fixée à 50% ; un emprunt ne peut être totalement garanti par une ou plusieurs collectivités.
Dès lors que le contrat de garantie n’a pas pour objet l’exécution d’une mission de service public ou ne comporte pas une clause exorbitante du droit commun, la garantie d’emprunt est alors un contrat de droit privé relevant en cas de litige du juge judiciaire (Tribunal des conflits, 16 mai 1983, société crédit immobilier de la Lozère contre Commune de Montrodat, n°02286).
La garantie d’emprunt communale ne peut avoir pour objet :
- des dettes commerciales ;
- la garantie de loyers (Tribunal administratif de Bordeaux, 22 octobre 1992, Commune de Boé, n°9001925) ;
- des dettes de nature fiscale.
L’état des emprunts garantis doit être inscrit dans un tableau inséré au sein du budget primitif (article L2313-1 du CGCT).
La capacité de désendettement représente le nombre d'années nécessaires pour le remboursement complet de la dette par l'épargne brute d'une collectivité, la seconde finançant la première.
L’article L.1611-3-1 du Code général des collectivités territoriales dispose que les collectivités territoriales peuvent souscrire des emprunts auprès des établissements de crédit ou des sociétés de financement dans les limites et sous les réserves suivantes :
1° L'emprunt est libellé en euros ou en devises étrangères. Dans ce dernier cas, afin d'assurer une couverture intégrale du risque de change, un contrat d'échange de devises contre euros doit être conclu lors de la souscription de l'emprunt pour le montant total et la durée totale de l'emprunt ;
2° Le taux d'intérêt peut être fixe ou variable. Un décret en Conseil d'État détermine les indices et les écarts d'indices autorisés pour les clauses d'indexation des taux d'intérêt variables ; 3° La formule d'indexation des taux variables doit répondre à des critères de simplicité ou de prévisibilité des charges financières des collectivités territoriales, de leurs groupements et des services départementaux et territoriaux d'incendie et de secours. Les conditions d'application du présent
3° sont fixées par décret en Conseil d'État (articles R1611-33 et R.1611-34 du CGCT).
Le Conseil municipal peut déléguer au maire la compétence pour procéder, dans les limites qu’il fixe, à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget au titre de l’article L.2122-22 du Code général des collectivités territoriales.
2. Les questions relatives aux impôts et taxes
Les impôts directs locaux comprennent quatre taxes principales (la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, la cotisation foncière de entreprises) et des taxes annexes ou assimilées (imposition forfaitaire des entreprises de réseau, taxe sur les surfaces commerciales…).
Ils sont perçus au profit des collectivités territoriales et de divers établissements publics et organismes.
La taxe d’aménagement est un impôt local perçu par la commune, le département ou Métropole de Lyon. Cet impôt sert principalement à financer les équipements publics (réseaux, voiries) nécessaires aux futures constructions et aménagements.
En l'absence de toute délibération fixant avant le 30 novembre, le taux de la part communale de la taxe d'aménagement, celui-ci est fixé à 1 % dans les communes où cette taxe est instituée de plein droit (Article 1635 quater L du Code général des impôts), c'est-à-dire en principe dans toutes les communes dotées d'un PLU. Le conseil municipal peut toutefois, avant cette date, décider de fixer un ou plusieurs taux différents dans une fourchette comprise entre 1 et 5 %, selon les aménagements à réaliser, par secteurs du territoire communal (Article 1635 quater M du Code général des impôts).
La liberté du conseil municipal est sur ce point quasi absolue, étant souligné que la commune n'a pas besoin de motiver sa sectorisation des taux lorsqu'ils sont compris entre 1 et 5 %. En effet, le taux fixé par le conseil municipal s'applique à toutes les autorisations d'urbanisme, indépendamment des besoins des futurs usagers ou habitants (V. Circ. 18 juin 2013 relative à la réforme de la fiscalité de l'aménagement, pt 1.5.1.1).
La liberté des communes est beaucoup plus limitée lorsqu'elles souhaitent majorer le taux de la part communale de la taxe d'aménagement au-delà de 5 %. En effet, selon l'article 1635 quater N du CGI, ce taux « peut être augmenté jusqu'à 20 % dans certains secteurs par une délibération motivée, si la réalisation de travaux substantiels de voirie ou de réseaux ou la création d'équipements publics généraux est rendue nécessaire en raison de l'importance des constructions nouvelles édifiées dans ces secteurs ». Ce même article ajoute qu'il « ne peut être mis à la charge des aménageurs ou constructeurs que le coût des équipements publics à réaliser pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans ces secteurs ou, lorsque la capacité des équipements excède ces besoins, la fraction du coût proportionnelle à ceux-ci ».
L'article L.331-2 du Code de l'urbanisme dispose que « le produit de la part communale ou intercommunale de la taxe d'aménagement prévue aux articles 1635 quater A et suivants du code général des impôts est affecté en section d'investissement du budget des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale. À l'exclusion des produits mentionnés aux troisième et quatrième alinéas du II de l'article 1586 du code général des impôts, le produit de la taxe est affecté en section d'investissement du budget principal de la métropole de Lyon et de la Ville de Paris ».
Ce reversement n’est qu’une possibilité (Article 1379-I-16° et article 1379-II-5° du code général des impôts). L'article 1379 du CGI précise bien que : « 16° La taxe d'aménagement dans les conditions prévues au 1° du I de l'article 1635 quater A. Sur délibérations concordantes, prises dans les conditions prévues au VI de l'article 1639 A bis, de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et du conseil municipal de la commune membre intéressée, la commune peut reverser tout ou partie de la taxe à l'établissement public de coopération intercommunale ou aux groupements de collectivités dont elle est membre, compte tenu de la charge des équipements publics relevant, sur le territoire de cette commune, de sa compétence ».
L'article 1639 A Bis du CGI précise dans son IV que : « les délibérations des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des départements ou de la région d'Ile-de-France relatives à la taxe d'aménagement mentionnée à l'article 1635 quater A, autres que celles fixant le taux de cette taxe, doivent être prises avant le 1er juillet pour être applicables à compter de l'année suivante. Elles sont notifiées aux services fiscaux dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle elles ont été adoptées ».
En principe, le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée est accordé pour des équipements qui intègrent le patrimoine de la collectivité qui a réalisé la dépense.
Les dépenses des collectivités éligibles au FCTVA sont listées dans l’arrêté du 30 décembre 2020 fixant la liste des comptes éligibles à la procédure de traitement automatisé relative à l'attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée mentionnée à l'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales.
Cet arrêté a été modifié le 30 janvier 2024 et intègre désormais les dépenses d’aménagement et d’agencement. Les articles R.1615-5 et L.1615-3 du CGCT traitent des conditions de remboursement lorsque le bien acquis est confié à un tiers. Ainsi, en cas de cession d’un bien éligible, dont la commune a obtenu le remboursement de la FCTVA, à un tiers non bénéficiaire du fond, la collectivité est tenue de rembourser une partie du FCTVA (article R1615-5 du CGCT).
Il revient à l’autorité préfectorale de statuer sur une demande de remboursement au titre de la FCTVA pour les dépenses qu’elle juge éligible.
Si le préfet peut, à tout moment, demander le reversement des sommes versées par suite d'une erreur dans la procédure de liquidation ou de paiement, il ne peut, en principe, sauf cas de fraude, retirer une décision portant attribution du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, si elle est illégale, que dans un délai de quatre mois suivant la prise de cette décision (Conseil d’État, 23 décembre 2011, n°330013).
Chaque année, les collectivités sont amenées à voter les taux d'imposition de fiscalité directe locale avant le 15 avril (ou 30 avril pour l'année concernant le renouvellement des élus locaux), comme le prévoit l'article 1639 A du code général des impôts.
La CCID intervient surtout en matière de fiscalité directe locale et :
- dresse, avec le représentant de l’administration (maire ou adjoint délégué), la liste des locaux de référence pour déterminer la valeur locative des biens affectés à l'habitation ou servant à l'exercice d'une activité salariée à domicile, détermine leur surface pondérée et établit les tarifs d’évaluation correspondants (article 1503 du CGI) ;
- participe à l’évaluation des propriétés bâties (article 1505 du CGI et article 1510 du code général des impôts) ;
- participe à l’élaboration des tarifs d’évaluation des propriétés non bâties ;
- formule des avis sur des réclamations portant sur une question de fait relative à la taxe d’habitation et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (article R. 198‑3 du livre des procédures fiscales).
Son rôle est consultatif. En cas de désaccord entre l’administration et la commission ou lorsque celle-ci refuse de prêter son concours, les évaluations sont arrêtées par l’administration fiscale.